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元古齋

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日志

 
 

清代的火耗归公和养廉银  

2018-01-20 11:55:02|  分类: 杜氏家谱 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                        清代的火耗归公和养廉银


                                                                                                              曹琳 |河北经贸大学

火耗归公和养廉银制度肇始于清世宗雍正元年,是清代整顿财政政策的一项重要改革,在一定时期内有效促进了吏治的清明和国家财政收入的增长。笔者在此梳理回顾这两项制度的历史沿革,以期为今人带来有益思考。

我国古代历史上国家正税之外的杂征名目繁多。“火耗”一词初见于《元史·刑法志·食货》,意即州县为弥补所征赋税银两在熔铸过程中的损耗、于正税之外附加的税额。明中期以前,州县政府通常在征粮米实物之外借口鼠雀损耗而加征耗米,“一条鞭法”改革以后,田赋征收转为征银,税外加征的银两也即“火耗”就开始成为普遍现象。入清以后,顺治和康熙有鉴火耗加征之弊,都曾多次晓谕申令官员,征收钱粮私加火耗者以犯赃罪论处,并采取多种办法革除私征加派,然而火耗加征并未停止且越愈演愈烈。

清初赋税钱粮征收实行的起运存留制度中,地方存留仅占很小比例,据统计一般不超过25%,大致相当前朝万历间的一半,可以想见,地方存留钱粮根本难以应付繁杂的事务开支,如军费(兵饷、马乾、米折等由国家财政支销,但兵器弹药制造、军事工程及营房修造等由地方筹措)、驿站传输、役食廪膳、恤孤济贫、修缮兴造等等各项支出。因此,地方公费长期虚悬。尤其康熙以后“悉数解司”,原存留地方的差役银也需解缴中央,更造成地方行政经费的巨大缺口。为维持正常办公,地方官只能或挪用正项,或加征火耗,不断向百姓加征、摊派以行弥补。

雍正皇帝继位后面临着中央至地方财政都严重亏空、吏治败坏的状况。地方火耗滥征和吏治败坏之间的恶性循环是造成国家财政问题的根本原因,改革势在必行。

雍正元年,在户部供职多年的诺岷出任山西巡抚,奏请从当年全省耗银中提留20万两以抵补历年无著亏空,剩余部分发给官员养廉及地方公费。此议得到了雍正皇帝的肯定,认为于国计民生均有益,“上不误公,下不累民,无偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之善策”,降旨允行,诺岷随即将山西火耗减至每两加二为率,当年得银43万余两,除去弥补亏空20万两,给各官养廉11万两,支付通省公费和州县杂费9.2万两,尚结余2.8万两,成效斐然。然而,这项触及既得利益的财政制度改革遭到一些官员的抵制,内阁大臣即提交条奏,极力反对。为了将改革谨慎稳妥地加以推进,雍正皇帝做出了比较弹性的决定,只规定了提解火耗归公这一基本原则,但并不强制,“各省能行,听其举行,不行者亦不必勉强”。各省督抚根据本地情况陆续奉行,到雍正八年各省基本上都终成制度。

对于这项财政改革,雍正皇帝在上谕中反复阐明他的观点,即征收火耗“不应有”,但在财政不充裕的情况下又不能马上取消,为了革除积弊,权宜之计就需把其控制权由州县转移到各省督抚手中,将无限制的苛征变为有限度的轻取,用于养廉和公费两项,待将来亏空补足府库充裕、有司皆知自爱后,就可渐减以致革尽。他对耗率严加限制,只许减而不许增,若地方官员于应取之外稍有加重,必重治其罪;并嘱咐地方要对余银撙节爱惜、不能恣意妄费;更重要的是,雍正特别指出,所提解的火耗归地方司库,补空、养廉、公费之外的羡余只能办理本省公事或豁免州县钱粮,断不能归入国库。他坚决反对余银归入正项钱粮,是为了防止耗外加征的弊端,担心火耗一旦归入正项,相沿日久,官员势必再借口另取,重复征收。与此同时,随着改革的推进,雍正十三年还下令清查严惩玩法舞弊,著户部先行查明各省公费及养廉银数额并令其按年造册,但凡查覆有不实不清之处,即责其重造复查,且此后清册要随同正项钱粮清册每年送户部核销,以防止官吏趁改革之机行假公济私之实。

随着火耗归公的普遍实施,各省地方官员的养廉银制度也逐步确立。养廉银用途大致分三部分,一是官员薪金,二是幕僚工资,三是公务费。雍正以“奖廉惩贪”主张厚给养廉银两,认为官员生活用度不窘则自然不贪。因为各省情况不同,凡火耗不足养廉的省,规定可以区别情况而处置,若是因耗率低而不敷用的,可减征正项钱粮以补足;若是贫困地区或边远少数民族地区,也可清查税课将盈余贴补。养廉银来源除了火耗之外,还有茶税、盐税等杂项。关于养廉银的标准,因各省正赋钱粮数额、耗率、官员数量有差,所以并不相等且多有变更。一般原则是根据各省火耗银两多寡、官员职位高低、管辖范围大小及地理位置冲僻、所任事务繁简、以及是否还有其他经费来源等。以雍正十二年为例,各地总督养廉银最少为1.5万两、最多高达3万两;巡抚少者1万两、多者1.5万两;道府从1500两到6000两不等;州县从400两到2000两不等,超过原俸银数倍、数十乃至百倍,佐杂官员的养廉银在雍正中期以后也渐次支给。对于那些居官廉洁、勤于政事的地方大员更是待遇从优以资鼓励,如有首创之功的山西巡抚诺岷每年养廉银高达31700两,河南巡抚田文镜养廉银达28900余两。

最初养廉银的发放范围主要是地方官员,然相较之下这造成了京官低俸问题更加突出。为解决这一矛盾,雍正六年对在京文官实行双俸制,即双份俸银和俸米,又在各省上缴银两和国库盈余银两中支取部分分给中央各部门,户部92300两、吏部1万两、礼部5000两、理藩院2000两,再将这些银两分给官员,如户部,尚书、侍郎17200两,司员、笔帖式1400余两,余者再分给各司库郎中、员外郎、主事、大使、库使等。武职官员没有确数,但也有养廉发给。乾隆皇帝继位后,进一步扩大养廉银发放范围,几次调整规范各省官员的养廉标准,佐杂官员养廉银额度提高,甚至达到千两以上。到乾隆四十七年武职官员也开始定额发放,从90至2000两不等。至此,国家文武官员均享受了养廉银待遇。

火耗归公和养廉银制度实施后,取得了一定的社会经济效果。归结起来主要有四个方面:

其一,相对减轻人民负担。火耗归公改革过程中,各省耗率逐渐稳定至有所减轻,如山西省由原30%—40%降到20%。因火耗收入与官员私利不再直接挂钩,且州县征收正税和火耗皆由百姓自封投柜,同城官公一并验看、一并拆封起解,很难私入己囊,皇帝又三令五申耗率问题,故加重耗率对官员自身并无益处,也就抑制了其加征的行为。虽然火耗归公实际上承认了耗银的合法性,将其从暗征变为明征,但毕竟使得清初漫无限制的私征滥派受到一定程度的约束,相对减轻了农民的经济负担。

其二,吏治有所澄清。养廉银的发放增加了官员俸禄和地方财政经费,使得他们失去了肆意贪污的借口,且兼以严刑峻法约束、惩戒,恩威并施下虽未能彻底根除官场恶习,但贪污纳贿、侵吞挪用的风气得到了一定程度的遏制。雍正晚年就曾说:“自行此法以来,吏治稍得澄清,闾阎咸免扰累,此中利益乃内外之所共知共见者”,当属事实。

其三,弥补国家财政亏空,地方财政经费储备增加。火耗归公改革最基本的目的和最直接的作用莫过于促进国家财政的好转。改革推进不久,即在雍正元年,山西、河南、山东、直隶等省亏空就得完补并有节余,数年间其它省也陆续补清数十年无著亏空。再加上田赋、盐课、关税的增加,尤其是田赋,康熙二十四年至雍正二年39年间全国仅增长0.78%,而雍正三年至乾隆十八年29年间却增长了12%有余。清朝的财政状况日益好转,“库努渐见充裕”,到雍正中期“积贮可供二十余年之用”,雍正末年增至6000余万两,国家财用富足,为乾隆时期的经济繁荣奠定了坚实基础。对地方来说,原来各省财政经费并无储备,改革后有了正当、合法的经费来源,便使其有积极性进行各种地方公共事业的建设,如兴建水利、修筑桥道、备荒救灾等等,这对于稳定和发展地方经济无疑多有裨益。

其四,有利于中央对地方的财政监管。清初火耗私征泛滥时国家对耗银去向的失语,官员的上下勾结容隐,必然导致中央某些政策无法在地方贯彻执行,实际上是在不断削弱中央对地方的控制能力。火耗归公和养廉银制度的改革,一定程度上强化了中央对地方的财政监管,使制度外的正税附加得以清理并明确纳入国家财政收支计划,不仅促进了国家财政管理的规范化,还使得财政资金使用的公平及效益性得到提高。用“上司拨火耗以养州县”的办法,兼规定地方必须每年向中央上报核销,打破了地方长期形成的以下养上的局面,增强了国家对地方财权的控制能力。

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